【前瞻产业研究院】【中国乡村振兴】如何从国际案例中获得启示？

2022年中央一号文件《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》的重磅发布，再次表明全面推进乡村振兴是现阶段中国实现民族复兴的重要任务。而纵观全球重要经济体如美国、韩国等，拥有探索城乡发展平衡时对于乡村振兴发展的成功经验，其经验值得我国加以借鉴并获得启示。

1、案例1-美国乡村发展

据世界银行公开数据显示，截至2020年，美国人口接近3.295亿人。其中，农村人口占比约17.34%，农村人口不到6000万，而农业从业人口占总人口比例只有1.34%。但依靠这1%的农民不仅养活了美国3亿多人，并且还使美国成为全球最大的农产品出口国，拥有了高度发达的农业产业体系。这一系列成就的取得与美国农业农村发展政策密切相关。

自二十世纪三十年代起，美国开始了促进乡村发展的各项积极实践，通过立法为各项财政支持政策提供了法律支持，建立了城市与乡村共生的一体化模式，在促进农民增收和实现乡村振兴方面发挥了积极的促进作用。在这个过程中，美国提出了乡村发展(Rural Development)概念，以提高乡村居民生活质量和经济福祉为目标，以政府扶持、社会参与和技术援助为手段，通过培养乡村社区的自我发展能力实现城乡一体化和经济增长。

观察美国乡村区域的规划，可以总结出以下几个实践经验：

一是健全完善的法律法规体系。这是美国政府对农村发展的重要举措，也是美国农村经济发展的重要保障。从二十世纪三十年代的《农村电气化法案》开始，美国逐步拉开了农村发展政策法治化的序幕。随后的诸如《农村发展法》、《农业和消费者保护法》以及《食品、农业、保护和贸易法》等法案进一步巩固了政策对于美国乡村发展的作用。从二十世纪七十年代到九十年代，美国农村法治化不断深化。进入二十一世纪后，美国农场法等法律法规不断得到创新，以适应新时代美国农业和农村发展的需要。直到现在，美国已经形成了较为完善健全的农村法律法规体系。

表1 美国历年农村发展相关法律法规汇总

资料来源：公开信息，前瞻产业研究院整理

二是重视农民主体地位。“尊重本地农民，以本地农民为主体”是美国农村发展所坚持的重要原则之一。可见，农民始终是农村发展的主体和主要受益者。为充分保障农民收入，《农业法案》提高了项目覆盖面，实施了农业收入补贴、农业保险等方面改革，实行职业资格准入制度和职业农民登记注册制度。从职业认知和准入门槛来看，农业已经成为一个体面的职业，与从事银行业、工业等行业是一样的，只是社会分工不同，民众不会把“农民”这一职业等同于社会底层。

三是提高机械化和规模化程度。规模化是美国农业现代化的基础，高机械化水平让农场主可以承担更少劳动强度，保证了美国农业的国际竞争力和劳动力成本优势，使农村有更强的抵御自然风险和市场风险的能力。据统计，21世纪美国每个农场的劳动力平均为1.4个，1个单位的劳动力就可以为150人提供农产品。更重要的是，美国一直保持着对农业科研的高投入，科研成果成功催生了新的农业模式。据统计，这些创新科技成果的推广，帮助农业带来高于75%以上增产。

四是完善农业职业教育体系。随着传统农业向现代农业转型，农民要掌握更多高新技术、更懂管理，因此需要更完善的农民职业教育体系。从十九世纪开始，美国就以立法的形式对新农场主、农业劳动者或农业组织等不同人群的培训和教育做出明确规定，利用美国高校密集的人才和先进的设备等优势，集中了大量人力物力开展有针对性的农业教研工作，不断培养大批农业现代化所需的实用型人才。由于职业教育和技术的不断深入，美国的农业已经发展为一个高效率、高科技、高收益的产业。

五是重视农村功能分区规划。美国非常重视农村规划，农业产业带、农作物带、居住区、生态保护区等都会严格进行功能区划。特别是在二战后制定农村规划的过程中，地方政府和社会团体共同负责地方农村的发展规划，动员村民参与农村建设，支持城乡一体化建设，营造宜居环境。在农村总体规划中，美国政府高度重视生态保护，强调人与自然和谐相处，追求可持续发展。

2、案例2-韩国“新村运动”

“新村运动”也称“新乡村运动”，给韩国带来了巨大的变化，为韩国从世界上最贫穷的国家之一发展成为世界重要经济体奠定了基础。上世纪70年代，韩国在推进工业化、城市化和现代化进程中，出现了工农、城乡发展严重失调的问题。为解决这一问题，在1970年4月，韩国政府发起了“新村运动”，韩国以改善生产、生活环境为重点的“新村运动”，创造了发展中国家农村建设跨越式、超常规发展的成功模式。

韩国建设“新村运动”的发展过程可以分为以下四个阶段：

第一阶段(1970～1973年)为起步阶段，主要是通过地方行政区公布建设新村运动的20个建设项目，如扩展进入村庄的道路、架设小型桥梁、修缮房屋、改良水井、改良厨房和厕所、建设公共浴池和洗衣房、修筑河堤等，由政府向全国35950个农渔村免费提供水泥、钢材、木材等材料并给予指导，让农民来完成改善环境、提高生活水平等行动，以激发农民建设“新村运动”的积极性、创造性和勤勉、合作精神。

第二阶段(1974~1976年)为全面发展阶段。这一阶段，在继续加强基础设施建设的同时，着力帮助农民增加收入。具体有：制定增加收入计划，调整农业结构;促进农业机械化，提倡集体耕作，发展多种经营;推广普及良种和高产耕作技术，种植蔬菜，饲养家畜，集体造林;兴办“新村运动”工厂等措施。在这一阶段，农业连年获丰收，城多居民收入同步增长。同时，建设“新村运动”迅速扩散到城镇，成为全国性的现代化建设活动。

第三阶段(1977～1980年)为增加收入综合开发阶段。从1977年第四个经济开发五年计划的第一年度起，政府在继续推进各项增加收入事业的同时，着力推进治山绿化十年计划事业、大面积山地开发六年计划事业、农村电气化事业、整顿农民事业，大力开展农业机械化运动和保护自然运动。前两个阶段，是以各种农作物和一户户农家为对象，以生产为重点。在第三阶段，范围扩大到邑、面等单位，使农协成为推进事业的主体，把事业计划从建立农家的基础扩大到畜牧业、农产品加工与销售、特产农业等方面，使之有机结合起来，形成立体结构。同时，还积极推动农村保险业的发展，支援农村的文化建设和农工开发区建设。

表2 1965年到1990年韩国农业机械的使用情况(单位：千台)

资料来源：韩国农业统计年鉴，前瞻产业研究院整理

第四阶段(1981年以后)为自我发展阶段。进入80年代以后，韩国政府大幅度调整建设“新村运动”的政策与措施，并由主导者的身份逐渐转化为规划、协调、服务以及提供一些财政、物资、技术和服务等支援的身份，着重调整产业结构，进一步发展多种经营，大力发展农村金融业、流通业，指定和开发农工地区，继续提高农渔民收入等;注重农村社区建设，着重加强国民伦理道德与法制教育，在抓好农村综合开发工作的基础上，传承和培养建设“新村运动”的精神与理念。

3、对中国乡村振兴的启示

中共中央在1982年至1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署。2004年1月，针对全国农民人均纯收入连续增长缓慢的情况，中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，此后至2022年连续十九年发布以“三农”(农业、农村、农民)为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题在中国社会主义现代化时期“重中之重”的地位。

美国、韩国乡村发展的历程分别比中国领先了半个世纪和十几年的时间，虽然中美韩三国发展阶段不同，工业化和城镇化的背景特征、土地所有制也存在差异，但三个国家都十分重视乡村在社会经济中的发展问题。更早实行农村振兴发展的国家，目前的发展情况在一定程度上是对后发国家未来景象的一种展示，学习美、韩两个国家的乡村发展政策调整过程中的经验对于中国乡村振兴的实现具有一定的借鉴意义。

(1)顶层设计

加快推进乡村振兴政策法制化，建立乡村振兴的管理体系并明确各方权责

美国的实践证明，通过农业农村立法保障乡村经济的发展，是应对政策执行随意化的有效手段。目前中国针对农业和农村的立法层次过低，大部分政策停留在行政法规、地方法规和规章制度层面上，没有更高层次法律效力的约束，会导致政策执行规范性差、落实不到位等问题。因此必须促进乡村振兴规划与建设的机制化和法定化，并建立乡村振兴自上而下的管理体系，明确各方权利和责任，做好乡村振兴的顶层规划设计。一方面，各地可根据实际情况制定促进乡村振兴的地方性法规及规章，全面夯实乡村振兴的法治性基础。另一方面，自上而下可建立分层级建立专门负责乡村振兴的行政机构，明确和强化各级政府的“三农”投入责任，并构建农村政策实施的督查机制，规范各项政策的实施方案，借此保障乡村发展政策的有效落实。

(2)财政投入

建立多元化资金投入渠道，创新扶持模式并注重财政性政策的激励效率

目前中国乡村的基础条件较为薄弱，需要巨额的资金投入支撑乡村经济的发展。因此，政府要鼓励面向贫困乡村扩大财政供给，可以考虑适当引入来自城市及海外工商资本等各类社会资本，号召广大农民和社会各界参与乡村振兴。在实操过程中，财政部门可以创新社会资金的管理模式，发挥财政资金的杠杆“撬动”作用，制定金融机构服务乡村振兴的考核方法，积极鼓励金融和民间社会资本投入乡村发展，提高支农资金配置效率，为乡村振兴提供更加可持续的资金来源。要充分发挥财政资金的激励性引导作用，保障农业融资渠道畅通，增加资金流通的透明度，确保财政投入结构与乡村振兴重点领域相适应。

(3)人才培养

中国应该加强乡村振兴人才的培养，完善农民职业教育体系

尽管韩国、美国在乡村发展振兴的做法不同，但都很重视人才在乡村振兴中的作用。在打赢脱贫攻坚战，已经实现全面脱贫后，中国乡村振兴的目标更加多元化，需要打造更高素质的乡村基层领导、农民队伍。因此可以综合韩国的新村运动培养方案和美国完善农业职业教育体系的经验，从农村内部挖掘出人才，再进行农业、经济和管理等方面的培训，让他们能够胜任发展特色产业、一村一品等任务的领导工作。另外，还可以完善农业职业教育体系，帮助农民实现再教育和教育提升，并利用当地科研院所或院校等力量，开展有针对性的农业教研工作，以此助力乡村振兴人才的培养。

(4)保障措施

统筹乡村公共性基础设施的布局与建设，提高乡村公共服务的供给质量

近年以来，中国政府对农业农村基础设施建设的投入持续加大，“村村通”等支持措施接连出台，在一定程度上缓解了农村地区基础设施严重匮乏的问题。但由于历史原因，农村基础脆弱的问题仍然十分严峻，不同区域的基础建设水平不平衡，水、电和公路等设施建设普遍滞后，产业发展缓慢。为此，现阶段中国政府有必要继续加大财政资金的支持力度，优先将学校、医院、消防、图书馆、广场等公共基础设施纳入发展规划。适应绿色化和数字化等时代发展形势，提高交通、绿色能源和通讯设施的投入力度，提升农业机械化程度，以此提升产业生产效率。推动公共服务向乡村延伸，以满足农村居民的生活与工作要求，实施乡村振兴规划和建设必须要有长效管理，应通过完善乡村社会保障体系举措，解决乡村农民发展遇到的问题，为乡村可持续发展提供保障。